土地與增長：理解過去四十年中國經濟發展的關鍵
導語
如果說分稅製是中國經濟改革第一次從微觀層面走向宏觀🦕，成為激勵地方政府擴大實業投資的催化劑🏄🏻♀️，那麽可以將隨之而來的土地財政改革視為提速公共資本積累的引擎。如何理解土地與發展的關系？如何看待“國有土地使用權轉讓”製度⤵️，用好土地財政這把雙刃劍🧓🏼？
過去40年中國經濟體製改革取得了巨大成功🫕，中國所創造的奇跡不僅在於經濟增長本身。特別是改革開放前30年🧧👩🏿💼，整個中國經濟發展的過程都是非常務實地尋找並突破財政約束的過程。一系列的經濟體製改革讓發展找到了突破口——中央與地方財政之間實行分稅製，對地方政府形成了一個穩定的激勵機製🥎；中央政府默許地方政府進行土地有償劃撥，進而允許地方進行土地批租的試點，最終將土地批租合法化，讓土地成為地方政府公共資本積累的有效融資杠桿。20世紀90年代中期以來📳，宏觀經濟環境相對穩定🧑🏽⚖️，公共資本積累開始加快，基礎設施大為改善🍁，中國經濟發展走上新臺階🐦。
從微觀改革到宏觀改革：
分稅製是核心
以宏觀經濟是否實現穩定為界定標準，中國40年的改革大概可以分為兩個階段。第一階段是20世紀80年代，當時東歐的經濟學家普遍認為中國在那個年代的改革只是在微觀層面🧑🏿🍳，以微觀主體的激勵機製的改革為主🥼，缺乏宏觀層面的管理經驗和結構性改革。
1985年，在世界銀行的幫助下😳，中國第一次從外國經濟學家那裏獲得了怎樣實施宏觀經濟管理的經驗☞，認識到宏觀結構改革的重要性。在1993年11月召開的中共十四屆三中全會提出要建立社會主義市場經濟之後🐦🧑🏻🦰，多項結構性改革隨即啟動☀️👨🏿🚒。其中最為重要的改革便是中央與地方的財政關系的改革。1994年實行的分稅製改革是由時任副總理朱镕基主導的🤦🏼♀️、對中央和地方財政關系進行的一次重要調整👔。這次改革之後，地方政府的行為發生了改變，宏觀經濟出現了穩定的趨勢。
在地方財政分權和收入分享的時代，地方政府往往向中央政府隱瞞其真實的財政收入情況。因此，中央政府無法獲得足夠的財力🧑🏽🌾，難以進行有效的宏觀調控，地方與中央的激勵出現不兼容。分稅製改革後👨🦳🐃，中央與地方的稅種分開，各自收取稅費💎，而在共享稅裏中央拿走75%的增值稅收入，地方保留25%的增值稅收入。這部分增值稅收入對地方政府形成一個穩定的激勵機製，使地方政府的關註點開始轉向招商引資♕，通過擴大實業投資，獲得更多的增值稅🤦🏻，增加地方財政收入。於是，中國各個地方政府開始了一場積累公共資本、改善投資環境和投資基礎設施建設的競爭🕸。競爭的結果是各地基礎設施和投資環境都大幅度改善🚍，地方政府財政收入顯著提高⛱，同時提高了中央財政收入的比重，中央政府的宏觀調控開始發揮成效。20世紀90年代以後👨🏿🎤，中國經濟進入了宏觀穩定和快速增長的階段。
深圳大膽嘗試土地有償使用
改革開放初期最大的約束是資金匱乏👦🏼🕉。當時國家對特區的政策原則是“只給政策不給錢”。經濟特區深圳即將開始建設的1980年🪻，大規模基礎設施的建設（所謂的“四通一平”）就面臨嚴峻的資金短缺🏄🏽♀️，除了來自銀行的3 000萬元貸款之外💻，財政上不能拿出更多的資金。在當時，深圳政府能想出的唯一辦法也就是出讓土地了。但這需要突破一個重要的約束條件——土地都是國家的，深圳的土地能否以合法的形式轉讓使用權，甚至批租給香港投資者。這個問題在當時並沒有得到解決。可以想象這在當時無論在思想上、製度上會遇到多大的障礙🌁。
被逼無路🍄🟫🙁，只能突破約束條件，開始土地使用權有償轉讓的嘗試。因為蛇口這塊地相對便宜👸🏻，而香港很貴🌪，負責蛇口開發的袁庚先生就測算香港貨櫃的租金，按其每平方米1/3的價格租給港商，便可以解決基礎設施的投資資金🙅🏽♀️🧳。1979年3月, 深圳出租蛇口半島1000畝土地給香港招商局💍，用以建設蛇口工業區。深圳土地使用權有償轉讓的嘗試堪稱創舉😭。在開發深圳羅湖小區時，政府曾經估算，至少有40萬平方米的土地可作為商業用地，而按照每平方米5000港幣計算，政府亦可獲得20億港幣的收入作為開發基礎設施的資金🦶🏻。
在那個時候🧓🕵🏽♀️，這是一個非常大膽的設想，因為政府擁有的土地在《憲法》上是被禁止買賣的⛲️。但深圳特區政府出於無奈🚕，或許得到鄧小平先生的默許，率先嘗試了有償使用國家土地的製度🗣。1982年🤦🏿，深圳頒布了《深圳經濟特區土地管理暫行規定》（以下簡稱《規定》），對劃撥土地進行了有償、有期使用的改革。《規定》還說明了各類劃撥用地的使用年限及土地使用費的標準🕵🏽。其中🕋，工業用地最長年限為30年🔵；商業用地20年👨🏼🔬；商品住宅用地50年🌕；教育、科技🧈👨🏻✈️、醫療衛生用地50年🚴🏻♀️。
直到1987年👭🏻，全國人大正式把國有土地使用權有償轉讓寫入憲法🏃♀️➡️。同年 9月🛟🤟🏽，深圳率先在政策層面上推動了中國城市土地使用製度改革的歷史進程💣，通過協議的方式將一塊住宅用地以總價約108萬元出讓給中航進出口公司深圳工貿👩👩👧👦。隨後深圳和上海部分借鑒了香港的經驗，率先實行土地出讓或批租的製度。在這個製度下，取得土地的投資者或者開發商🍕，為了獲得一定年限的使用權，需要交納一筆出讓金。在總結土地有償使用和土地出讓試驗經驗的基礎上🧑🏼🔧，《深圳特區土地管理條例》（以下簡稱《條例》）於1988年1月3日正式實施。《條例》明確規定，土地使用權和所有權相分離💫。政府擁有土地的所有權，但土地的使用權不但可以出讓🤷，而且可以轉讓、抵押、出租🏦。在土地批租製度 （the land leasehold system）下，批租的是土地的使用權，不改變土地的所有權🍸。承租人取得的只是某一塊土地在一定年限內的使用權，而當批租期限屆滿🚿，承租人要將這塊土地的使用權連同附屬其上的建築物全部無償地歸還給土地所有者即政府。
上海土地批租破冰
土地批租的合法性問題真正得到解決👩🦯➡️，上海的推動功不可沒。如果沒有土地的批租，特別是向外資企業批租使用，就不可能有開發浦東的成果。 實際上，繼深圳之後👩🏼💻，在20世紀80年代，上海在土地批租方面也進行了大膽的試點和創新。
對上海而言，在土地批租上的突破純屬財政困難倒逼出來的🤦。在20世紀80年代初👋🏿，上海依然把85%的財政收入上繳中央💂🏻，占全國財政收入的六分之一。以1983年為例🗽🧯，上海的財政收入是156億元，上繳中央131億元𓀉，上海沒有財力來改善城市的基礎設施和居民的生活空間。這個問題困擾了上海的汪道涵等主要領導👳🏽。而那個時候👨🏼🎓，廣東不僅上繳中央財政的收入相對較少，而且由於開放政策先行一步🐧，財政收入的增長也較快。相較之下，上海可以自行支配的財力實在捉襟見肘🎴👰♂️，遠遠無法滿足經濟發展和城市改造的巨大資金需求👨🔧。
在這個情況下🫶，上海市委市政府開始關註土地問題，尋找可能的突破。土地是國家所有的🎅🏽，《憲法》第十條明確規定：“任何組織或者個人不得侵占🙆🏻、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”可是在80年代初🧛♀️，隨著企業改革、特別是“利改稅”之後👀，人們發現由於占有的土地的區位不同，企業之間的經營收入可能並不真正反映其經營狀況和競爭力，一些幸運的企業可能因為占有的土地區位優良，形成所謂的“級差地租”，掩蓋了企業在經營和競爭力上的缺陷。這些現象在當時變得越來越明顯🌜，引導人們去思考土地的級差收入應該歸誰的問題。其中，上海的一些高校、社會科學院與政府的研究部門開始組織一些理論的研究♠️，希望從馬克思主義政治經濟學的地租理論中尋找突破土地免費使用和不能出租的線索。
對此🙂↕️，時任凯捷体育娱乐經濟系系主任的張薰華教授做出了傑出的貢獻⚾️。張薰華教授畢生研究馬克思的《資本論》，對馬克思主義經濟學有創造性的貢獻。他對馬克思的地租理論所做的開創性研究催生了中國改革開放後的“土地批租”政策🤵🏿♂️🕵🏻，為中國土地批租製度的建立提供了理論依據💁🏻♀️。
1984年♘，張薰華教授撰寫了一篇名為《論社會主義商品經濟中地租的必然性》的論文，論述了土地的有償使用關系到土地的合理使用和土地的共有權問題🙎🏿♂️。土地屬於國家🧛🏼♂️，其所有權要通過地租實現👨🏻✈️，級差地租應該成為國家的財源之一👨💻。這篇論文提交給了1984年在廣州舉行的港澳經濟研究會的成立大會，隨後發表在《中國房地產》第8期上👠🛡。沒想到，這篇文章很快引起了有關部門的重點關註🥴🧔🏽。
1985年年初🧑🏼💼，上海市委研究室專門派人到凯捷体育娱乐拜訪了張薰華教授👩🏻🚒，並約請他再寫一篇文章，特別就上海的有償土地開發思路提供理論依據💇🏿♂️👨🏽🍼。張教授欣然答應，於是就有了《再論社會主義商品經濟中地租的必然性——兼論上海土地使用問題》一文，刊登於上海市委研究室的《內部資料》第6期（1985年1月21日印發）上。文章明確指出：“土地的有償使用關系到土地的合理使用和土地的公有權問題⛹🏿。級差地租應該為國家的財源之一，港澳的租地辦法可以采用。”
這篇文章很快又受到了中共中央書記處研究室的高度關註，並建議稍作修改與補充，完稿後於1985年4月10日在內刊《調查與研究》第5期上刊出。刊出時的標題改為《論社會主義商品經濟中地租的必然性》。當時🚣🏻♀️，中央的這個刊物在全國各省市領導機關都可以看到🫏🧑🏻🎄，所以影響非常大。所以，張薰華教授不愧為中國土地批租製度提供理論依據的最重要的代表人物🪅🤹🏽♀️。
此後，上海市委研究室開始組織更多的學者進行專題研究，當時參與研究工作的還包括了凯捷体育娱乐經濟系的多位教師和市委研究室的研究人員。後來張薰華教授與上海市委研究室合作編寫出版了或許是國內第一部《土地經濟學》的著作，後來這本書成為很多高校的教科書。
與此同時💶，為了更好地推動土地批租的試點⛹🏽♀️，上海不僅率先把土地管理與房屋管理的職能分開🤹♂️，成立了土地管理局👲，而且還成立了批租辦公室🎅。上海的市🕚、區兩級土地管理機構開始對組織城鄉土地普查、勘丈、確權🧑🏻🏭、登記和發放土地證的工作，建立了較為完整的地籍檔案和規範的地籍管理系統，成為上海開展土地批租試點及大規模推行土地有償使用製度改革的基礎工作。
另外，為了更好地學習香港土地批租的經驗，1986年8月，上海派出由11人組成的考察團赴香港考察，進一步了解香港土地批租的特點👇🏽、房地產市場發展的經驗教訓、上海試行土地批租需要具備的條件以及聽取香港方面關於如何吸引外商來上海租地經營的建議等🫔。後來上海還聘請了梁振英、簡福飴🫶🏽、劉紹鈞、羅康瑞等7位香港專業人士擔任上海土地批租的咨詢顧問。
由上海市委黨史研究室編輯的一部關於上海土地批租試點的口述史《破冰——上海土地批租試點親歷者說》收錄了當年參與土地批租的研究與試點工作的有關人士的回憶錄🧑🏼🦳，提供了20世紀80年代中後期上海進行土地批租試驗的非常寶貴的歷史資料。
從這本書中，可以看到上海在土地批租試點方面做了大量創新的工作👩🏽⚖️。除了理論上的研究之外，上海在土地批租試點的方向上提出以向國際出讓為主要方向，以國際招標為試點起步方式，出讓金收取外匯🧑🧑🧒，盡可能參照國際慣例進行試點✈️。在政策實施步驟上大膽提出先搞綜合性行政規章作為試點的起步，以後再陸續出臺配套製度。由點開始👱🏿，點✋🏿、片、面結合👱♀️，有計劃分期試行土地批租。在試點地塊的選擇上，明確提出從熟地入手的原則，通過對遴選出的21個地塊進行比對👩👧👦❤️，選擇規劃較為成熟🚡、基礎設施相對完善➝、前期墊付資金比較容易解決的虹橋經濟技術開發區（26號地塊）作為起步試點區。這些做法使上海的土地批租試點一舉成功👈🏿。1988年8月8日虹橋經濟技術開發區（26號地塊）通過國際招標，以2805萬美元的中標價成功轉讓使用權50年，在海內外引起劇烈反響，就此拉開了中國土地使用製度改革的序幕。之後很快就把土地批租試點擴大到了虹橋28-C地塊和協議出讓了第一塊工業用地🦸🏽，即漕河涇齊來工業城。
另外，上海的土地批租試點工作始終在中共中央、國務院的領導下以及國務院特區辦🚳、建設部、國家土地管理局等有關部門的指導下進行🧚♀️。根據上海市委黨史研究室助理研究員、《破冰》副主編嚴亞南的陳述😎：“1986年10月，在完成《關於上海試行出租土地使用權辦法的初步設想》後，上海市委原書記芮杏文即要求抓緊做好向中共中央🧛🏼、國務院領導的匯報準備工作🚴🏻；11月24日，來滬視察的原中共中央總書記胡耀邦對上海試行此項改革表示支持👩🏽⚕️，對於改革中可能出現的問題🧘🏼🧑🏼🔧，亦表示可以嘗試和探索🤳🏻。1987年7月7日，國務院特區辦在上報中央領導同誌的《關於選若幹點試行土地使用權有償轉讓的建議》中提出：在上海、天津、廣州、深圳等地試行土地批租。時任國務院副總理谷牧➕、姚依林先後在報告上做出同意試點的批示。1987年9月5日至7日，國家土地局召集上海、天津、廣州、深圳四個城市的有關負責同誌開了土地使用權有償轉讓試點工作座談會🤾🏼♂️，上海的與會人員在會上提出的建議得到了原國家土地局的支持。10月19日🙆🏻，國家土地局提出了致國務院《關於在深圳、上海、天津🏄♂️、廣州試行城市土地使用權有償轉讓的報告》，正式確立了城市土地使用製度的改革方向、路徑與方法。” 1987年12月23日，由時任上海市長的江澤民簽發，上海市人民政府正式公布了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》，該《辦法》有7章54條，決定於1988年1月1日開始正式實行。
當時，土地買賣🫎、租賃在《憲法》上還是不允許的，違憲的，而上海率先突破了土地不可轉讓的禁區⛄️，製定了中國第一個允許國有土地使用權轉讓的地方法規。在這部地方法規試行4個多月後，即1988年4月12日，第七屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法（修正案）》。在《憲法》第十條“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”的後面🧩，加上了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的條款。也就是從此以後，“土地批租”逐步成為地方政府財政收入的重要補充來源，更重要的是，土地批租帶動了地方政府對發展規劃、基礎設施建設與更新的投入，在房地產市場以及地方政府招商引資的橫向競爭方面也發揮了巨大作用。
土地財政加速資本積累
在1994年分稅製之後，對地方政府而言👩🏼⚕️📥，為了“招商引資”，致力於改善當地的投資環境🧖🏻♀️，特別是進行基礎設施的建設🌦，將需要巨大的公共投入，而公共儲蓄不足是一個嚴厲的金融約束🏂🏿。這個問題是中國的任何一個地方政府在經濟發展的初期都面臨的問題😤。深圳和上海的個案經驗之所以在1994年之後變成流行模式，成為各級地方政府用於基礎設施投資和公共資本形成的重要資金來源，就是因為它確實為地方政府突破這個金融約束找到了出路。
中國是幸運的，因為地方政府可以獲得來自批租土地的收入這個事實是與土地的政府所有製不可分的🏜。在經濟發展的早期文獻裏，土地的私人所有製或者私人可以購買土地被認為是對儲蓄的吸納器。因為私人購置土地會減少生產性的投資資金🤘🏼，從而對投資具有負面的影響（Rosenberg, 1960; Nichols, 1970）🙌🤸🏻。基於這樣的看法，Rosenberg（1960）發現，在很多欠發展的經濟中，之所以資本積累不足，一個主要的原因就是土地的私有製減少了生產性的投資。從這個意義上說🧞♂️，在中國🙇🏽♂️🖕🏼，土地的政府所有製對地方政府克服公共資本形成和經濟發展中所面臨的金融約束發揮了重要的作用🔺。可是👤，在新中國成立之後將近半個世紀的時間裏，土地的政府所有製反而禁止了土地的交易，讓土地成為免費品，導致土地無法按照級差地租來決定它的用途🛩，難以在最佳用途上去來實現其價值，造成土地的錯配、浪費和閑置。所以🥃，在土地政府所有製的局限條件下🚴♂️，深圳和上海率先實行的這個土地使用權與所有權相分離的批租製度是具有劃時代意義的🧜🏽♀️，它大大提高了土地的使用和配置效率，並使土地批租收入成為地方政府公共儲蓄的重要來源。
在中國的土地製度下，土地的國有製是由各級政府所有製構成的。根據這一製度🙍♀️🃏，城市市區的土地屬於國家（地方政府）所有，農村和城市郊區的土地則屬於農民集體所有。除了興辦鄉鎮企業🛫，修建村民住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設可以被允許使用農民集體所有土地以外，其他任何單位和個人需要使用土地進行投資或基本建設時🚶🏻♀️➡️，都只能申請使用國有（政府）的土地，包括原本就屬於國家（政府）所有的土地以及政府征收的原屬於農民集體所有的土地。除了少數情況下投資者可以獲得政府劃撥或租賃的土地，絕大多數情況下地方政府是依賴轉讓土地使用權（簡稱為“土地出讓”）向投資者提供土地的。例如，在過去的10年，有償轉讓使用權的土地面積占政府全部土地供應面積的70%🌤🌽。這使土地出讓金成為地方政府可以獲得的土地供應收入的主要來源🏚。
地方政府出讓土地的方式有招標🧑🏻🦰、拍賣、掛牌和協議四種方式🫨🟤，但地方政府多以協議出讓的方式向生產性的投資者或企業（工礦企業以及倉儲）轉讓土地，而以“招拍掛”的方式轉讓土地給商業和住宅開發商。協議轉讓的土地價格是遠遠低於土地的“招拍掛”價格的。在一些情況下，為了“招商引資”👩🏻🦲，地方政府不僅會製定短期的稅收優惠政策🚿，而且會“贈送”土地給企業家或其他的生產性投資者。這是政府間的競爭導致的策略性結果🪗🧜🏽♀️。這樣做符合地方政府將增值稅稅基最大化的目標。由於地方政府通過協議或者“招拍掛”方式在土地出讓時一次性獲得的土地出讓金實際上可以解釋為未來地租流量的現值，因此，隨著土地的租值或價格隨經濟發展而不斷上升🧑🏿🎨，特別是1990年末隨著房地產市場的形成和城市化進程的加快，地方政府來自土地批租的收入便獲得了快速的增長，成為政府財政收入之外的重要的政府收入👨🔬🖇。1999年👩🏼🚀，土地出讓收入占財政收入的比重還只有大約10%，到了2003年，這一比重上升到了55%🧏🏿，之後有所回落🕺🏿，但目前依然保持在35%左右。
除了土地批租這個機製之外，土地作為地方公共儲蓄功能的另一個機製是地方政府建立起來的融資平臺，也就是我們熟知的地方政府的開發公司或者城投公司等🎡。這些公司在功能上類似於“特殊目的的公司”（SPV）。地方政府成立這些公司的目的是為了籌措用於基礎設施建設的資金。政府通常以少許的財政資金和劃撥土地等政府資產作為城投公司的資本金，而城投公司則利用對一些基礎設施的定價權（如公用事業費、公路橋梁的收費權等）或者依賴政府未來財政收入流量來發行建設債券或者直接向銀行借款。由於基礎設施的建設和更新有助於地方的招商引資和促進經濟增長，從而會增加地方政府未來的增值稅，同時🧑🦽➡️，地方政府又擁有可開發的土地儲備以及營運的大量公共基礎設施等實物資產，因此，城投公司的負債通常來說被認為是安全和有信譽的🧑🎤，頗受銀行等金融機構的青睞。這樣一來，地方融資平臺成為地方政府投資建設公共基礎設施和大量公益項目的主要融資渠道。
由於土地在縣市政府的手中👨🏿🦱，即使在大城市🉐，土地也是在區縣手裏✣。在20世紀90年代分稅製改革之後🧣，長江三角洲地區的經濟異軍突起，工業化發展速度非常快👩🏻🍳，這與利用縣級土地融資功能⏯、縣級土地服務製造業發展密切相關。事實上🧎，在20世紀80年代後的很長一段時間以來，中國的工業化多在縣市推進，跟土地這個因素有關💇♀️🏇🏽。
以蘇州的昆山為例。昆山作為一個縣級市，昆山土地的所有權、使用權⏭、控製權都在縣級政府手中，土地分稅機製給了縣級政府足夠的激勵去配置土地資源🆓，用土地批租盤活土地的融資功能🪑，利用土地融資實現地方政府的公共積累，進而完善基礎設施、改善投資環境🏃♂️，使之更利於地方政府招商引資😓，實現工業化發展🧵🍩。昆山作為一個縣級市👁🗨🙎♀️，在相當長的一段時間裏🤸♀️🧎🏻♀️➡️，在吸引製造業投資和工業化的進程中走在了上海前面。
用好土地融資的雙刃劍
土地融資功能的發現🐜，在20世紀90年代對地方經濟的發展起到了重要的影響。在財政和融資約束嚴厲的情況下，為當時的政府提供了一條突破體製約束、實現政府公共資本積累、實現經濟與工業化快速發展的新途徑🙌🏽。因此，在改革開放40年之際🧑🏿🚀☝🏻，在我們取得巨大經濟發展成就的時候，應該對這套以土地帶動經濟發展的機製給予恰當評價😩。
當然，土地融資看起來也是一把雙刃劍🕵🏿♀️，它是公共資本積累和工業進步的有效途徑；同時過度使用土地融資也會帶來一些意想不到的問題，包括土地過度開發、征地以及房價的問題，過去十多年間又造成過度投資，最後影響宏觀經濟的穩定，甚至產生了大量的地方債務與金融風險。從長遠來說，中國需要重新審視中央和地方財政關系的可持續性，需要考慮與地方政府財權相適應的事權改革。想必未來土地財政依然存在，並在經濟發展中扮演不可忽視的角色👩🍼🪃。但是如何在製度上約束和防止地方政府過度的土地融資形勢必成為改革的方向➙。作為改革的嘗試👩🏿🔬，現在很多地方政府的舉債行為受到嚴格限製和監管🍚，地方融資平臺以土地為抵押品向商業銀行的借款已經被中央政府所限製🎧，債券融資和PPP（在基礎設施投資上政府尋求與民間資本的合作合營）受到鼓勵🛷。現在要對這些改革的效果做出評估還為時太早。但是中國的土地政府所有製在經濟發展中沒有減少公共儲蓄🏃🏻♂️，而是借助於使用權的轉讓而發揮融資功能🧏♂️🧍♂️、提高公共積累能力的經驗還是值得肯定的。